荒漠化是全球最嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題之一需要國(guó)際社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)

荒漠化是包括氣候變異和人類活動(dòng)在內(nèi)的種種因素造成的干旱、半干旱和亞濕潤(rùn)干旱地區(qū)的土地退化?；哪环Q為“地球的癌癥”、全球生態(tài)危機(jī)之首。

沙漠化的形成有多種原因，但最主要的原因是森林和植被破壞。歷史上，古巴比倫、古埃及、古印度以及我國(guó)古黃河文明的發(fā)祥地，都曾是森林茂密、水草豐盛之地，由于森林植被破壞，已經(jīng)導(dǎo)致了文明的衰落和轉(zhuǎn)移。

歷史事實(shí)說(shuō)明，人類離不開(kāi)森林和植被，失去森林植被，將會(huì)失去一切。早在一百年前，偉人恩格斯曾經(jīng)發(fā)出過(guò)這樣的警告：“美索不達(dá)米亞、希臘、小亞細(xì)亞以及其他各地居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢(mèng)也想不到，這些地方今天因此而成為不毛之地”。

遺憾的是，這_警告并沒(méi)有成為全人類的共識(shí)，森林繼續(xù)遭到嚴(yán)重破壞，沙漠化仍在不斷擴(kuò)展。目前全球荒漠化土地總面積達(dá)4560萬(wàn)平方公里，占地球陸地總面積的1/4，幾乎相當(dāng)于俄、力卩、中、美四國(guó)國(guó)土面積的總和，并且以每年5-7萬(wàn)平方公里的速度擴(kuò)大，相當(dāng)于每年吞噬一個(gè)愛(ài)爾蘭或一個(gè)比利時(shí)加一個(gè)丹麥，直接經(jīng)濟(jì)損失每年高達(dá)420億美元。全

世界近110個(gè)國(guó)家的10億人口受到越來(lái)越嚴(yán)重和沙漠化威脅，1.35億人口將可能失去賴以生存的土地。

破壞森林植被導(dǎo)致的土地沙漠化，危害是深重的、廣泛的、殘酷的，甚至造成文明的轉(zhuǎn)移、政權(quán)的衰敗和人類生存空間的縮小，目前還沒(méi)有任何災(zāi)害能達(dá)到如此嚴(yán)重的程度。人類只有一個(gè)地球，而地球只剩下3/16可供人類居住，這是一個(gè)令人吃驚的嚴(yán)酷現(xiàn)實(shí)！

荒漠化被稱為“地球之癌”，足以證明它的危害之劇。“民以食為天，食以地為本”。土地荒漠化，已不再是單一的學(xué)術(shù)問(wèn)題，不再是某一個(gè)學(xué)科的問(wèn)題，不再是某一個(gè)部門的問(wèn)題，而是_個(gè)嚴(yán)重地威脅人類生存的大問(wèn)題，它已引起全球政治家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、科學(xué)家以及全人類的廣泛關(guān)注。

地球荒漠化和氣侯變化與人類活動(dòng)密切相關(guān)。人口迅速增長(zhǎng)和貧困的加劇導(dǎo)致過(guò)度耕種、放牧和亂砍濫伐等行為日趨嚴(yán)重，從而加快了土地荒漠化速度。聯(lián)合國(guó)最新統(tǒng)計(jì)表明，目前全球有近二分之一的陸地表面、110多個(gè)國(guó)家和10億以上人口深受沙漠化影響。非洲和亞洲是土壤荒漠化現(xiàn)象最嚴(yán)重的地區(qū)。在非洲,46%的土地和4.85億人口受到荒漠化威脅。亞洲一半以上的干旱地區(qū)已受到荒漠化的影響，其中中亞地區(qū)尤為嚴(yán)重。土地荒漠化每年給全球造成的經(jīng)濟(jì)損失約500億美元。

荒漠化的成因是各種自然、生物、政治、社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜相互作用，國(guó)際社會(huì)和國(guó)際組

織都承認(rèn)荒漠化和干旱是全球范圍問(wèn)題，影響到世界所有區(qū)域，需要國(guó)際社會(huì)聯(lián)合行動(dòng)，特別是發(fā)展中國(guó)家，對(duì)可持續(xù)能力目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，銘記荒漠化帶來(lái)的干旱和貧困、缺乏糧食保障、以及由移民、流離失所者和人口動(dòng)態(tài)所引起的重大社會(huì)問(wèn)題的相互關(guān)系而影響到可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)受荒漠化威脅尤甚

我國(guó)是世界上荒漠化、沙漠化、石漠化危害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，也是面積最大、分布最廣、危害最嚴(yán)重的國(guó)家之_，而且是唯一面臨荒漠化問(wèn)題的世界大國(guó)，全國(guó)“局部好轉(zhuǎn)、整體擴(kuò)大”的趨勢(shì)仍未得到根本的改變，沙化的年擴(kuò)展速度已由1994年前的2460平方公里擴(kuò)大到目前的3436平方公里。全國(guó)40億畝天然草場(chǎng)也不同程度地出現(xiàn)退化和沙化。沙漠化土地面積占國(guó)土面積的約1/3，遍及13個(gè)省區(qū)市，近4億人口受其影響。全國(guó)約有2億畝農(nóng)田和15億畝草場(chǎng)受到風(fēng)沙威脅。而且全國(guó)沙漠化仍呈加速之勢(shì)，每年平均50-70年代為1560平方公里，80年代為2100平方公里，90年代為2460平方公里，2000年以后為3436平方公里。相當(dāng)于每年有一個(gè)三江縣、5年一個(gè)北京市的面積被沙漠吞掉。

因土地“三化“影響全國(guó)近三分之一人口的生產(chǎn)和生活，每年造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)600多億元。“三化”區(qū)是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后、生態(tài)惡劣，是構(gòu)建和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重點(diǎn)和難點(diǎn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視“三化”治理工作，使我國(guó)防沙治沙及荒漠化治理取得巨大成效。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院和地方政府投入巨資、人力和物力防沙治沙，對(duì)荒漠化和石漠化地區(qū)進(jìn)行環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)。使沙區(qū)生態(tài)建設(shè)狀況已從治理小于破壞進(jìn)入了治理與破壞相持階段，風(fēng)沙區(qū)和沙漠化明顯緩解。

我國(guó)各個(gè)方面已經(jīng)逐步達(dá)成這樣的共識(shí)——荒漠化的問(wèn)題已經(jīng)不是_個(gè)地區(qū)、_個(gè)民族的問(wèn)題，而是成為了全世界都高度關(guān)注、事關(guān)生活生存的大事。

另有資料顯示，我國(guó)草原生態(tài)環(huán)境是“局部改善，總體惡化”。“我國(guó)土地荒漠化還在以每年3000多平方公里的速度增加。造成直接和部分間接經(jīng)濟(jì)損失約為4700億元”。過(guò)去一些條件相對(duì)較好，治理相對(duì)容易的沙化土地已經(jīng)得到治理和初步治理，以后“三化”治理成本將越來(lái)越高，難度也將越來(lái)越大，現(xiàn)狀已由“破壞大于治理”進(jìn)入“治理與破壞相持”的階段。而且治理后的荒漠化地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)未達(dá)到穩(wěn)定狀態(tài)，可能出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。近三成的土地受到了荒漠化的危害，我國(guó)有4億人生活在荒漠化的威脅之中。在荒漠化土地類型中，有70%因風(fēng)吹走表土，10%發(fā)生水土流失，14%由冰融引起，6%是土壤鹽漬化。其中風(fēng)蝕多發(fā)生在干旱半干旱地區(qū)，還釀造了沙塵暴等重大環(huán)境災(zāi)難。那些令人討厭的沙塵在當(dāng)?shù)厥菍氋F的土壤物質(zhì)，是支持生態(tài)系統(tǒng)的根本。

溫家寶總理今年兩會(huì)期間又針對(duì)沙漠化治理作了第11次批示：“治理荒漠化是關(guān)系中國(guó)發(fā)展和民族生存的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”?；哪侵袊?guó)面臨的最緊迫的環(huán)境問(wèn)題之_。每年國(guó)家為治理荒漠化花費(fèi)數(shù)十億美元的資金，并實(shí)施了一系列政策措施，取得了一些效果o

但是，由于人口的增長(zhǎng)和耕地資源的過(guò)度利用，對(duì)快速增長(zhǎng)的追求以及木材的巨大需求，已經(jīng)讓很多地區(qū)的荒漠化加劇。過(guò)度放牧經(jīng)常讓草原持續(xù)十年寸草不生，同時(shí)讓野生動(dòng)物喪失棲息之地。在較為貧困的西北地區(qū)，非法采礦也破壞了生態(tài)環(huán)境。在東北、西北、華北、山東半島，土地鹽堿化面積不斷擴(kuò)大，全國(guó)有15億畝的鹽堿地面積。土地鹽堿化，有干旱原因，但主要是人類過(guò)度活動(dòng)對(duì)自然的破壞而造成的。在我國(guó)氣候條件比較好的西南地區(qū)，石漠化情況嚴(yán)重，水土流失，三江源水源減少，無(wú)序水電開(kāi)發(fā)造成了江河原生態(tài)的改變，大段大段的主要河流干涸。總之，從南到北，從東到西都存在著荒漠化問(wèn)題。

青蛙理論與人為因素

曾經(jīng)有一個(gè)古老的試驗(yàn),將一只活蹦亂跳的青蛙投進(jìn)熱水鍋里,青蛙會(huì)立即跳出水鍋；而把青蛙放在涼水鍋里,下面用火慢慢加熱,青蛙竟然_動(dòng)不動(dòng),舒舒服服地浮在水面,直到它感受到燙時(shí),想跳出熱水鍋,卻已無(wú)力逃生。這個(gè)試驗(yàn)的確耐人尋味：為什么青蛙被投入熱水鍋時(shí)能幸免于難，而在慢慢加熱的冷水鍋中就不能逃脫厄運(yùn)呢？講到底，原因就在于青蛙對(duì)所處的環(huán)境變化是否有及時(shí)的覺(jué)察與危機(jī)意識(shí)。而面對(duì)荒漠化，人類也犯著一樣的錯(cuò)誤。

人類活動(dòng)引起荒漠化的發(fā)生和發(fā)展，有其生態(tài)因素與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)因素復(fù)雜的相互耦合過(guò)程。我們從荒漠化過(guò)程中人類主要行為方式的分析中，可以清楚地認(rèn)識(shí)人口壓力引起脆弱生態(tài)地區(qū)荒漠化的機(jī)制。

1.濫墾濫墾是指在不具備墾殖條件又無(wú)防護(hù)措施的情況下，在干旱、半干旱和半濕潤(rùn)地區(qū)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)種植活動(dòng)。它有兩種方式；一是隨著人口的增長(zhǎng)，人均占有糧食的數(shù)量不斷下降，農(nóng)牧民在糧食單產(chǎn)較低的生產(chǎn)條件下為增加糧食產(chǎn)量盲目開(kāi)荒，其規(guī)模較小，但量大、面廣，數(shù)量難以統(tǒng)計(jì)。二是有組織的開(kāi)荒，其特點(diǎn)是規(guī)模大、范圍廣。據(jù)內(nèi)蒙古、新疆、青海、黑龍江等10?。▍^(qū)）不完全統(tǒng)計(jì)，近20年來(lái)草地被開(kāi)墾6.8萬(wàn)平方公里，其中大多是水草豐美的各類放牧場(chǎng)和割草場(chǎng)。由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，從50年代到70年代，在我國(guó)西北地區(qū)出現(xiàn)過(guò)3次大規(guī)模開(kāi)荒，開(kāi)墾草地在6.67萬(wàn)平方公里以上，影響范圍從最北部的呼倫貝爾到科爾沁、渾善達(dá)克、毛烏素直至青海共和。開(kāi)墾為農(nóng)田的草原地區(qū)，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，降水量少而不穩(wěn)，土壤富含沙質(zhì)，風(fēng)力強(qiáng)大，風(fēng)季與干季及植被無(wú)葉期同步。開(kāi)墾后，由于耕作粗放、廣種薄收(如內(nèi)蒙古烏蘭察布盟后山地區(qū)，人均占有耕地0.53-0.87公頃，而每個(gè)勞動(dòng)力所要耕種的土地達(dá)2-3公頃，糧食單位面積的產(chǎn)量很低，作物畝產(chǎn)在50公斤左右），土壤表面在缺乏防護(hù)措施下，受到風(fēng)蝕或沙埋，單產(chǎn)急劇下降，只好撂荒。撂荒地由于植被遭到破壞，

在風(fēng)力作用下很快發(fā)生沙化。

2. 濫牧濫牧是指超過(guò)天然草地承載能力的放牧活動(dòng)。隨著人口增加和受市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)，牧民盲目增加牲畜頭數(shù)，導(dǎo)致草場(chǎng)嚴(yán)重超載過(guò)牧，搶牧、爭(zhēng)牧現(xiàn)象也經(jīng)常發(fā)生。結(jié)果，一方面由于牲畜的過(guò)度啃食，使牧草植株變稀變矮，優(yōu)良牧草減少，毒草因牲畜不吃，數(shù)量急劇增加，草場(chǎng)可食牧草的產(chǎn)草量大幅度下降另一方面，由于牲畜的過(guò)度踐踏，使地表結(jié)構(gòu)受到破壞，造成風(fēng)蝕沙化。據(jù)調(diào)查，新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)牧區(qū)家畜由2900萬(wàn)頭（只）發(fā)展到9000多萬(wàn)頭（只），草原面積卻因開(kāi)墾破壞和沙化減少667萬(wàn)公頃，使過(guò)牧現(xiàn)象更為嚴(yán)重。目前，牧區(qū)牲畜超載一般在50%-120%以上，有的地區(qū)甚至超載300%。以晉陜蒙接壤地區(qū)為例，伊克昭盟所屬的伊金霍洛旗、東勝市、達(dá)拉特旗和準(zhǔn)格爾旗，1990年天然草地超載率為170.6%，其中準(zhǔn)格爾旗達(dá)331.7%。根據(jù)計(jì)算，目前荒漠化地區(qū)共有105萬(wàn)平方公里的草場(chǎng)發(fā)生不同程度的退化，長(zhǎng)期超載過(guò)牧是_個(gè)重要原因。

3. 濫樵荒漠化地區(qū)燃料缺乏，由于生活貧困、交通不便，煤炭難以購(gòu)進(jìn)，農(nóng)牧民主要以天然植物和畜糞為燃料。樵柴的方式通常是大片的連根挖掘，使地表植被和土壤遭到徹底破壞，在風(fēng)力作用下，大面積固定、半固定沙地頃刻之間變成流沙。荒漠化地區(qū)現(xiàn)有薪炭林面積2470平方公里，每年能提供594萬(wàn)公斤新材，僅占實(shí)際新材需求總量4189萬(wàn)公斤的14.2%,缺額巨大。如果缺額完全來(lái)自天然植被，每年約需破壞草原23.6萬(wàn)平方公里，相當(dāng)于該地區(qū)草原總面積的9%，這是一個(gè)十分驚人的數(shù)字。據(jù)伊克昭盟統(tǒng)計(jì)，全盟每年砍伐沙篙、沙柳等估計(jì)在5億公斤以上，從60年代到80年代的20年中，因?yàn)E樵而使草原沙化和退化的面積多達(dá)2000平方公里。

4. 濫采濫采是指農(nóng)牧民為了增加副業(yè)收入，無(wú)計(jì)劃、無(wú)節(jié)制地掏挖藥材、發(fā)菜等資源植物?；哪貐^(qū)甘草、瑣陽(yáng)、肉蓯蓉、發(fā)菜等易采集、價(jià)格高，—些鄰近草原地區(qū)的農(nóng)民以挖藥材、摟發(fā)菜作為脫貧致富的捷徑，常年采挖販賣，特別是寧夏_些貧困地區(qū)，已發(fā)展成有組織的集團(tuán)行動(dòng)。由于采挖時(shí)鏟掉草皮，挖土刨坑，翻動(dòng)土層，嚴(yán)重破壞草場(chǎng)，大大加速了風(fēng)蝕荒漠化過(guò)程。據(jù)估計(jì)，每挖10公斤甘草要破壞5.3-7.3公頃草地。甘肅省1994年因挖甘草破壞草場(chǎng)666.7平方公里以上，給畜牧業(yè)造成的損失超過(guò)1000萬(wàn)元。內(nèi)蒙古在1993-1996年間因摟發(fā)菜破壞草原12.7萬(wàn)平方公里，其中4000多平方公里嚴(yán)重沙化，失去了利用價(jià)值。

荒漠化治理思路：通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)達(dá)到生態(tài)恢復(fù)的目的

治理荒漠化需要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量參與，人人都應(yīng)有保護(hù)生態(tài)的責(zé)任，要科學(xué)規(guī)劃，采取適用技術(shù)，因地制宜，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化，生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化，使人與自然和諧發(fā)展，突出“以人為本”的思想，著重解決人的生存與發(fā)展問(wèn)題，構(gòu)建_個(gè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。

中國(guó)治理荒漠化基金會(huì)在治理荒漠化過(guò)程中做了大量的調(diào)查研究，選擇了具有代表性的示范項(xiàng)目和技術(shù)，特別是產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，通過(guò)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)達(dá)到生態(tài)恢復(fù)的目的。在甘肅民勤縣，規(guī)劃實(shí)施沙生植物種植，發(fā)展沙產(chǎn)業(yè)，種植飼用沙桑、肉蓯蓉、甘草等中草藥，建設(shè)塑料大棚，生產(chǎn)蔬菜、反季節(jié)瓜果等。在內(nèi)蒙古鄂爾多斯市治理100萬(wàn)畝沙荒地，種草養(yǎng)畜，生產(chǎn)高品質(zhì)的牛、羊肉，扶持龍頭企業(yè)，帶動(dòng)農(nóng)牧民增產(chǎn)增收。在吉林省白城市計(jì)劃整理50萬(wàn)畝鹽堿地種植耐鹽堿水稻，該品種經(jīng)過(guò)培育，產(chǎn)量高，耐鹽堿，品質(zhì)好，節(jié)水，生長(zhǎng)期短，通過(guò)實(shí)施后每年可生產(chǎn)50億斤優(yōu)質(zhì)大米供應(yīng)市場(chǎng)。在天津及山東周邊鹽堿地上種植10萬(wàn)畝轉(zhuǎn)基因抗鹽堿玫瑰，在美化環(huán)境、治理鹽堿地的同時(shí)，還可以加工高附加值的玫瑰精油，玫瑰精油的市場(chǎng)價(jià)格是黃金的幾十倍。山西臨汾關(guān)閉礦山1500座，生態(tài)環(huán)境遭到破壞，基金會(huì)擬與臨汾市政府合作，通過(guò)治理恢復(fù)礦區(qū)生態(tài)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)推廣。在四川自貢市種植大葉麻竹，加工優(yōu)質(zhì)竹筍，目前這個(gè)項(xiàng)目在當(dāng)?shù)厥芤孓r(nóng)民達(dá)40萬(wàn)人以上，大葉麻竹屬多年生植物，山坡丘陵都適應(yīng)種植，農(nóng)民收入十分可觀，現(xiàn)在正培育種苗下一步將該品種引入石漠化比較嚴(yán)重的貴州省，支持貴州的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)治理石漠化現(xiàn)象。通過(guò)以上產(chǎn)業(yè)化發(fā)展找出一條荒漠化治理的新模式。

治理荒漠化有很多值得借鑒的先進(jìn)技術(shù)和成功經(jīng)驗(yàn)。要改變傳統(tǒng)治理措施，轉(zhuǎn)變思維方式。過(guò)去只側(cè)重于恢復(fù)植被，控制土壤風(fēng)蝕，而沒(méi)有直接從荒漠的根本成因入手，即減輕或消除造成荒漠化的人口壓力，這是荒漠化治理成就不顯著的主要癥結(jié)所在。因此，應(yīng)建立并加強(qiáng)多學(xué)科的荒漠化綜合治理，從經(jīng)濟(jì)學(xué)、人口學(xué)、社會(huì)學(xué)、生態(tài)學(xué)和沙漠學(xué)甚至更多的學(xué)科和結(jié)合的角度，進(jìn)一步研究荒漠化的問(wèn)題。只有社會(huì)力量不斷參入，荒漠化治理才有可能做到真正意義上的恢復(fù)生態(tài)，并能實(shí)現(xiàn)“科學(xué)治理”。

尚未建立以生態(tài)需要為目標(biāo)的創(chuàng)新機(jī)制，是目前最影響社會(huì)力量進(jìn)入的問(wèn)題，沒(méi)有保障體系，沒(méi)有激勵(lì)機(jī)制，無(wú)法形成誰(shuí)投資誰(shuí)受益的原則。由于生態(tài)工程建設(shè)具有社會(huì)公益丨生質(zhì)，加之荒漠化地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方財(cái)政普遍困難，貧困人口比重高，應(yīng)加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，并將公益性治理的運(yùn)作機(jī)制轉(zhuǎn)變?yōu)槔嫘灾卫?，鼓?lì)多種性質(zhì)的投資主體積極參入，并且給予投資主體一定的回報(bào)。必須改變以往政府資金“撒胡椒面”及治理過(guò)程和成果缺少監(jiān)管的做法，建立合理的利益分配和約束與激勵(lì)機(jī)制，才能充分調(diào)動(dòng)起荒漠化地區(qū)治理和監(jiān)管的積極性和主動(dòng)性，保護(hù)好治理成果。

加強(qiáng)環(huán)境意識(shí)的教育，動(dòng)員社會(huì)力量，采取綜合治理的辦法，促進(jìn)符合每個(gè)地區(qū)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情況的可持續(xù)發(fā)展模式，推動(dòng)合理有效地利用多種資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善土地荒漠化狀況，這對(duì)于消除貧困，提高人的生活質(zhì)量具有十分重要的意義，也是擺在我們面前的一項(xiàng)緊迫的任務(wù)。

中國(guó)荒漠化治理需要制度創(chuàng)新

經(jīng)過(guò)近半個(gè)世紀(jì)的研究治理，目前我國(guó)荒漠化土地面積仍然以每年2460平方公里的速度擴(kuò)展，而且還有加速擴(kuò)大的趨勢(shì)。這就要求我們對(duì)以往的治理模式進(jìn)行反思，尋找它的癥結(jié)所在。因此，需要進(jìn)行荒漠化治理的模式創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。防治荒漠化工程建設(shè)是一項(xiàng)艱巨而浩大的系統(tǒng)工程，需要投資機(jī)制、管理機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等方面的系統(tǒng)創(chuàng)新。

(-)形成以國(guó)家、企業(yè)和農(nóng)戶共同投資荒漠化治理的制度

過(guò)去，由于治理范圍大，投資力度小，使有限的資金都“撒了胡椒面”，降低了治理成效。“三北”防護(hù)林工程涉及551個(gè)縣，每年投資額6910萬(wàn)元，平均每年每個(gè)縣投入僅12.2萬(wàn)元，每公頃投入45-75元；全國(guó)防沙治沙工程涉及598個(gè)縣，“八五”期間總投資1.1億元，平均每年每個(gè)縣投入只有4-5萬(wàn)元，每公頃投入34.5-42元。而荒漠化地區(qū)的造林成本，80年代約為每公頃225元，90年代上升到每公頃750元，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)甚至達(dá)到每公頃1500-3000元。投入與實(shí)際需要差距極大，投入的錢連挖坑都不夠，嚴(yán)重挫傷了群眾造林的積極性，而且造林后的扶育和管理沒(méi)有保證，病蟲(chóng)害嚴(yán)重，造林成果難以鞏固。由此看來(lái)，現(xiàn)有荒漠化治理的投資體制必須改變。

防治荒漠化工程建設(shè)是以恢復(fù)和改善生態(tài)環(huán)境為主、結(jié)合產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)建設(shè)的綜合治理工程。生態(tài)工程建設(shè)具有社會(huì)公益性質(zhì)，按照國(guó)際慣例，應(yīng)主要依靠國(guó)家來(lái)辦。特別是我國(guó)荒漠化地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，地方財(cái)政普遍困難，貧困人口比重高，群眾承受力低，如果地方配套、群眾義務(wù)投工比例過(guò)大，難以充分調(diào)動(dòng)地方政府和群眾的積極性，必須建立以國(guó)家投入為主的投資機(jī)制，把荒漠化治理工程建設(shè)納入國(guó)家基本建設(shè)計(jì)劃，立項(xiàng)投資；地方按_定比例配套部分資金；群眾投工投勞獲得報(bào)酬。對(duì)于治理工程建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)采用國(guó)家貼息貸款方式，鼓勵(lì)企業(yè)參與，多渠道籌集資金。

(二)完善荒漠化管理制度

1制定防治荒漠化的法律或法規(guī)長(zhǎng)期以來(lái)的

開(kāi)礦”等生產(chǎn)活動(dòng)，是荒漠化迅速擴(kuò)展的主要原因。目前，這些現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重，形成了邊治理邊破壞的被動(dòng)局面。要解決這些問(wèn)題，依法管理是一個(gè)重要方面。但現(xiàn)有法律、法規(guī)還很不完善。從保護(hù)荒漠化地區(qū)現(xiàn)有植被和工程建設(shè)成果的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要出發(fā)，應(yīng)盡快出臺(tái)《荒漠化防治法》。建議參照《環(huán)境保護(hù)法》，將“在荒漠化地區(qū)從事的開(kāi)發(fā)活動(dòng)必須首先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)”寫(xiě)入《荒漠化防治法》?？紤]到《荒漠化防治法》的出臺(tái)需要_個(gè)過(guò)程，為了及早制止破壞生態(tài)的行為，建議先以國(guó)務(wù)院名義頒布一個(gè)政策性法規(guī)，各地也可根據(jù)本地區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)的政策或法規(guī)。農(nóng)牧民可根據(jù)本地情況將防治荒漠化的內(nèi)容納入鄉(xiāng)規(guī)村約，以規(guī)范荒漠化地區(qū)的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。

2. 加強(qiáng)對(duì)防治荒漠化工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)

督防治荒漠化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，需要多個(gè)部門的協(xié)同努力。目前，林業(yè)局是受國(guó)務(wù)院委托的生態(tài)建設(shè)(包括防治荒漠化）的主管部門，但由于與各產(chǎn)業(yè)部門屬于同級(jí)機(jī)構(gòu)，難以有效地領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督全國(guó)的防治荒漠化工作。因此建議在現(xiàn)有中國(guó)防治荒漠化協(xié)調(diào)小組基礎(chǔ)上，成立全國(guó)防治荒漠化工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)立聯(lián)合國(guó)防治荒漠化《公約》中國(guó)執(zhí)行委員會(huì)秘書(shū)處和我國(guó)履行《公約》常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。

3. 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制環(huán)境保護(hù)和計(jì)劃生育同是我國(guó)基本國(guó)策。為保證防治荒漠化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，要實(shí)行和強(qiáng)化防治荒漠化的領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制，像抓計(jì)劃生育一樣抓環(huán)境保護(hù)，定期檢查、考核。

4. 加強(qiáng)水資源的統(tǒng)一規(guī)劃和管理絕大部分荒漠化地區(qū)的水資源以地表水和地下水的形式存在于內(nèi)陸河流域中。_方面，流域往往地跨數(shù)縣甚至數(shù)省，另一方面，農(nóng)、林、牧、工礦、環(huán)保、城建、國(guó)防等部門均要用水，因此，必須改變現(xiàn)行的水資源分散管理體制，按流域成立統(tǒng)_的水資源分配和管理機(jī)構(gòu)，從流域的上、中、下游整體利益考慮，超越地方與部門局部利益，立足于國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，科學(xué)地管水、配水。同時(shí)，提高水資源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取“多用多收，少用少收，節(jié)約獎(jiǎng)勵(lì)，浪費(fèi)處罰”的原則，大力鼓勵(lì)和提倡節(jié)水。

(三)建立荒漠化治理的激勵(lì)機(jī)制

1.國(guó)家應(yīng)對(duì)荒漠化土地治理與開(kāi)發(fā)給予優(yōu)惠政

策過(guò)去我們一直把防治荒漠化重點(diǎn)放在生態(tài)工程建設(shè)上，產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)沒(méi)有擺到應(yīng)有的位置，對(duì)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的政策傾斜不夠。例如，由于造林種草前期投入大、收益小，國(guó)家曾于1991年制定了稅費(fèi)優(yōu)惠政策，但不少政策目前因稅制改革而被取消。又如，治沙貼息貸款期限太短，僅為3-5年，栽植經(jīng)濟(jì)林木未取得收益時(shí)就得還貸，許多地方只好以新貸還舊貸或者干脆不貸，使貸款不能發(fā)揮應(yīng)有作用。再如，荒漠化地區(qū)自然條件差，造林成本高，但目前農(nóng)林特產(chǎn)稅高達(dá)17.6%，加上其他費(fèi)用開(kāi)支，即使在條件最好的林地栽植林木也常入不敷出，嚴(yán)重挫傷了群眾開(kāi)發(fā)荒漠化土地積極1'生。

為了鼓勵(lì)對(duì)荒漠化土地的治理與開(kāi)發(fā)，政府的優(yōu)惠政策應(yīng)包括四個(gè)方面：一是資金上扶持。由于荒漠化地區(qū)治理、開(kāi)發(fā)投資大，除工程建設(shè)投資和貼息貸款外，建議將中央農(nóng)、林、牧、水、能源等各產(chǎn)業(yè)部門、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)等資金捆在一起，統(tǒng)_使用，以加大治理和開(kāi)發(fā)的力度和規(guī)模。二是貸款上優(yōu)惠。改進(jìn)現(xiàn)行貼息辦法，實(shí)行定向、定期、定率貼息。根據(jù)工程建設(shè)內(nèi)容的不同實(shí)行不同的還貸期限，如投資周期長(zhǎng)的林果業(yè)，還貸期限以延長(zhǎng)至7-10年為宜。簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，改革現(xiàn)行貸款抵押辦法，放寬貸款條件。三是權(quán)屬上落實(shí)。鼓勵(lì)集體、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和外商承包治理和開(kāi)發(fā)荒漠化土地，實(shí)行“誰(shuí)治理、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”的政策，50年不變，允許繼承、轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等。四是稅收上優(yōu)惠。同時(shí)，由于林業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，應(yīng)進(jìn)_步延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)林特產(chǎn)稅的減免年限，降低稅率。

2. 充分發(fā)揮國(guó)有林場(chǎng)和林業(yè)科研單位的積極性

長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏編制和經(jīng)費(fèi)，很多?。▍^(qū)）防治荒漠化的機(jī)構(gòu)處于困境?；哪貐^(qū)的許多國(guó)營(yíng)林場(chǎng)(包括苗圃、治沙站)和科研院所是防治荒漠化的主力軍，但科學(xué)研究因缺乏經(jīng)費(fèi)不能開(kāi)展，許多關(guān)鍵問(wèn)題如節(jié)水技術(shù)、優(yōu)良品種選育、病蟲(chóng)害防治等得不到解決，很多種、苗基地處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，職工工資沒(méi)有保障，工程建設(shè)缺乏后勁。據(jù)調(diào)查，目前“林場(chǎng)變農(nóng)場(chǎng)，苗圃變農(nóng)田，職工變農(nóng)民”在荒漠化地區(qū)已經(jīng)是比較普遍的現(xiàn)象。近幾年在西北地區(qū)爆發(fā)的黃斑天牛、光肩星天牛蟲(chóng)害使多年來(lái)營(yíng)造的大面積防護(hù)林毀于一旦，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)嚴(yán)重?fù)p失，寧夏平原地區(qū)因天牛危害砍掉防護(hù)林使農(nóng)業(yè)減產(chǎn)20%-30%,這種本可避免的損失與上述困境有直接的關(guān)系。

為了保證荒漠化治理工程建設(shè)的質(zhì)量和投資效益，建議在部、省、地、縣組建生態(tài)工程承包公司，由農(nóng)村股份合作林場(chǎng)、治沙站、國(guó)有林場(chǎng)以及下崗人員參與國(guó)家和地方政府的荒漠化治理工程投標(biāo)。所有生態(tài)工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行招標(biāo)制審批，合同制管理，公司制承包，股份制經(jīng)營(yíng)，滾動(dòng)式發(fā)展機(jī)制，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算。

3. 建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度防治荒漠化工程的主體是生態(tài)工程，需要長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)和維護(hù)，其效益是公益性的。為了補(bǔ)償生態(tài)公益經(jīng)營(yíng)者付出的投入，彌補(bǔ)工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)的不足，合理調(diào)節(jié)生態(tài)公益經(jīng)營(yíng)者與社會(huì)受益者之間的利益關(guān)系，增強(qiáng)全社會(huì)的環(huán)境意識(shí)和責(zé)任感，在荒漠化地區(qū)應(yīng)盡快建立生態(tài)效益補(bǔ)償制度。補(bǔ)償包括三個(gè)方面：_是向防治荒漠化工程生態(tài)效益的受益單位和個(gè)人，按收入的一定比例征收生態(tài)效益補(bǔ)償金；二是使用治理好的荒漠化土地的單位和個(gè)人必須繳納補(bǔ)償金三是破壞生態(tài)者不僅要支付罰款和負(fù)責(zé)恢復(fù)生態(tài)，還要繳納補(bǔ)償金。收取的補(bǔ)償金必須用于防治荒漠化工程建設(shè)，不得挪用，以保證工程建設(shè)持續(xù)、快速、健康地發(fā)展。