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COP26達(dá)成了《格拉斯哥氣候公約》，為落實《巴黎協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。然而，發(fā)達(dá)國家給發(fā)展中國家制定減排目標(biāo)施加壓力，發(fā)達(dá)國家未能落實援助承諾，這些都將影響應(yīng)對氣候變化的全球行動。

11月13日，為期半個月之久的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十六次締約方大會（COP26），在延期一天后于格拉斯哥落下帷幕。

此次大會前，由于新冠疫情沖擊、全球地緣形勢變化以及各國能源氣候轉(zhuǎn)型承諾與全球1.5℃溫控目標(biāo)之間差距巨大，各方普遍不看好會議前景。

不過，在各國維護(hù)和推動《巴黎協(xié)定》有效實施的最大共識下，特別是在中國繼續(xù)展現(xiàn)負(fù)責(zé)任大國擔(dān)當(dāng)?shù)淖饔孟?，會議還是取得了近年來全球氣候治理方面的罕見成果，為落實《巴黎協(xié)定》奠定了基礎(chǔ)。

大會取得重要進(jìn)展

首先，明確了未來全球氣候治理的行動路線圖。

會議達(dá)成的《格拉斯哥氣候公約》，進(jìn)一步凝聚了各國在氣候變化領(lǐng)域的基本共識，夯實了未來十年全球加速行動的政治基礎(chǔ)。公約肯定了1.5℃目標(biāo)的必要性和緊迫性，重申了《巴黎協(xié)定》的溫控目標(biāo)，并規(guī)定明年埃及沙姆沙伊赫大會上各國圍繞1.5℃目標(biāo)進(jìn)一步提出自主承諾。

此外，公約在總共97條條款中進(jìn)一步細(xì)化了氣候治理的具體領(lǐng)域共識，把各國在氣候融資、發(fā)展中國家自主、能源轉(zhuǎn)型、減少化石能源補(bǔ)貼、逐步削減煤炭、透明度與承諾實施等方面的努力方向?qū)懭胛募?，使《巴黎協(xié)定》宏觀目標(biāo)的實現(xiàn)方式逐步變得清晰。

其次，完成《巴黎協(xié)定》實施細(xì)則的“最后一公里”。

《巴黎協(xié)定》第六條有關(guān)國際碳市場和減排國際交易的細(xì)則，是全球以經(jīng)濟(jì)和市場手段推動減排的關(guān)鍵，也因事關(guān)切身經(jīng)濟(jì)利益而成為各國氣候治理的分歧與難點。

此次大會在這一問題上取得重要突破，就碳減排交易重復(fù)計算問題和《京都議定書》框架下清潔發(fā)展機(jī)制(CDM)結(jié)算問題等取得妥協(xié)和共識，為未來構(gòu)建成熟有效的國際碳市場以及相應(yīng)交易體系和規(guī)則奠定了基礎(chǔ)。

再次，各種國際行為體通過“意愿聯(lián)盟”促進(jìn)氣候治理。

此次大會上，大國、小國乃至企業(yè)通過不同方式推動氣候治理。中國和美國作為氣候治理最重要的兩個國家，在會議期間發(fā)布《中美關(guān)于在21世紀(jì)20年代強(qiáng)化氣候行動的格拉斯哥聯(lián)合宣言》，共同向國際社會承諾在21世紀(jì)20年代關(guān)鍵十年采取行動，就控制甲烷排放、美國“2035年100%實現(xiàn)零碳污染電力”、中國“十五五”時期逐步減少煤炭消費等重要目標(biāo)和合作領(lǐng)域共同行動，增強(qiáng)氣候治理的大國引領(lǐng)力量。

在具體議題方面，中國等100多個國家加入《關(guān)于森林和土地利用的格拉斯哥領(lǐng)導(dǎo)人宣言》，波蘭、越南和智利等40多個煤炭使用國達(dá)成逐步放棄煤炭的共同承諾。

同時，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署召集45個國家和地區(qū)的450多家金融機(jī)構(gòu)組成的“格拉斯哥凈零金融聯(lián)盟”，在會議期間提出在未來30年投資100萬億美元，支持“經(jīng)濟(jì)排放凈零”相關(guān)項目。

發(fā)達(dá)國家未能落實援助承諾

盡管大會取得了不小成果，但在“共同但有區(qū)別責(zé)任”的解讀和落實、發(fā)達(dá)國家如何承擔(dān)歷史責(zé)任和援助責(zé)任等問題上，各國仍然存在分歧。

其一，發(fā)達(dá)國家“目標(biāo)論”對發(fā)展中國家發(fā)展權(quán)構(gòu)成挑戰(zhàn)。

在大會前后，美國、英國、瑞士等發(fā)達(dá)國家領(lǐng)導(dǎo)人常常拿“雄心不足”說事，給發(fā)展中國家制定目標(biāo)施加壓力，試圖迫使諸多發(fā)展中國家和新興經(jīng)濟(jì)體朝著“去排放絕對量”的方向發(fā)展，嚴(yán)重忽視了全球發(fā)展中國家要解決能源貧困、工業(yè)化和城市化等問題。

同時，一些發(fā)達(dá)國家對于其國內(nèi)氣候問題和目標(biāo)不到位問題輕描淡寫。英國首相約翰遜在呼吁重視森林退化問題時，絕口不談美國頻繁山火給森林植被和二氧化碳排放帶來的威脅。美國吹噓其近期通過的基建計劃為應(yīng)對氣候變化的重要貢獻(xiàn)，然其投資總量不僅從3萬億美元大幅縮水至1萬億美元，向氣候變化和清潔能源相關(guān)項目的投資恐怕也會因兩黨惡斗和政治交易而被嚴(yán)重犧牲。

事實上，應(yīng)對氣候變化絕不能僅僅以目前各國絕對排放量劃定貢獻(xiàn)和責(zé)任。科學(xué)證明過去200多年發(fā)達(dá)國家歷史排放應(yīng)為目前的氣候問題負(fù)主要責(zé)任，發(fā)達(dá)國家率先減排，發(fā)展中國家按照國情和能力決定自主貢獻(xiàn)，才是“共同但有區(qū)別責(zé)任”的正確落實方式。

其二，發(fā)達(dá)國家落實氣候援助責(zé)任前景不明。

發(fā)達(dá)國家長期以來經(jīng)常強(qiáng)調(diào)氣候相關(guān)援助的“自愿性”和“道義性”，而發(fā)展中國家普遍認(rèn)為提供氣候援助是發(fā)達(dá)國家為歷史所作所為必須負(fù)擔(dān)的國際責(zé)任，雙方對此認(rèn)知相差甚遠(yuǎn)。

此次《格拉斯哥氣候公約》指出，“發(fā)達(dá)國家2020年提供1000億美元援助目標(biāo)落空”，表明發(fā)展中國家嚴(yán)重失望，以及發(fā)達(dá)國家不得不承認(rèn)“空頭支票”的現(xiàn)實。

雖然發(fā)達(dá)國家承諾在2025年前兩倍彌補(bǔ)1000億美元援助的缺口，并提出2025年前提供氣候援助400億美元，在2024年完成新的資金量化目標(biāo)，但這些承諾以何種方式落實、發(fā)達(dá)國家間如何分擔(dān)仍然是未知數(shù)，“夸下?？?、承諾落空”導(dǎo)致全球氣候治理遲滯的風(fēng)險不可低估。

在可預(yù)見的未來，各國圍繞上述問題的博弈仍將是落實政治共識的主要阻力。全球應(yīng)對氣候變化的征程依然道阻且長。