一、碳排放峰值提出的背景

首先，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國能源消費(fèi)持續(xù)快速增長，能源利用效率較低、GDP增速較快、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重等因素更是能源消費(fèi)增長的重要推手。"十五"、"十一五"期間我國能源消費(fèi)年均增長率達(dá)到11.58%，遠(yuǎn)高于全球2.81%的平均水平。我國能源消費(fèi)體 量大、增速快、對外依存度高，引發(fā)了嚴(yán)重的能源安全問題，這一趨勢未來仍將持續(xù)。我國自從1993年首次成為石油凈進(jìn)口國以來，石油對外依存度一路攀升，2000年達(dá)到32%，2009年突破50%的警戒線，2012年我國石油的凈進(jìn)口量達(dá)到2.84億噸，石油對外依存度攀升至57.8%。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，石油對外依存度還將進(jìn)一步提高，預(yù)計2015年對外依存度達(dá)60%左右。BP預(yù)測中國在2020年后成為世界最大石油進(jìn)口國，到2030年將取代美國成為最大石油消費(fèi)國。與發(fā)達(dá)國家相比，我國戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)仍然處在起步階段，規(guī)模較小，應(yīng)急能力相對薄弱。不僅石油、天然氣對外依存度高嚴(yán)重威脅著我國能源的安全供應(yīng)，煤炭生產(chǎn)空間布局不平衡、安全生產(chǎn)基礎(chǔ)脆弱、技術(shù)和管理水平低下等問題同樣嚴(yán)重威脅著我國的能源安全供應(yīng)。

其次，長期以來，我國以煤為主的能源結(jié)構(gòu)以及粗放型的能源開發(fā)與利用方式造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染、水資源消耗、生態(tài)破壞以及碳排 放等問題，導(dǎo)致了巨大的社會經(jīng)濟(jì) 和公眾健康損失。作為世界能源消費(fèi)大國，2014年我國能源消費(fèi)總量42.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。其中，煤炭消費(fèi)比重為66.0%，水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費(fèi)比例僅為16.9%。煤炭直接燃燒是造成我國煙塵和二氧化硫污染的主要原因，也是推動碳排放增長的重要因素。當(dāng)前我國能源消費(fèi)總量與美國基本相當(dāng)，二氧化碳排放總量卻是美國的1.6倍，我國單位能源的碳排放強(qiáng)度分別是歐盟、美國、印度的1.3、1.2和1.1倍， 單位發(fā)電量的碳排放強(qiáng)度分別是歐盟、美國的1.8和1.5倍，能源和電力消費(fèi)高碳結(jié)構(gòu)，是我國CO2排放迅速增長的根本原因。當(dāng)前我國大氣、水、土壤等環(huán)境污染日趨加劇，生態(tài)承載力已經(jīng)達(dá)到或接近上限。若不能扭轉(zhuǎn)能源消費(fèi)較快增長的態(tài)勢，大氣污染物和溫室氣體排放量將難以控制，礦區(qū)生態(tài)破壞將更加嚴(yán)重，人民生存環(huán)境將受到災(zāi)難性的影響。

再次，在國際氣候談判中我國面臨的減排壓力日益增加，在應(yīng)對氣候變化上面臨前所未有的壓力。 自1997年《京都議定書》及其2005年生效以來，全球碳排放的快速增長趨勢仍未得到控制，世界排放格局出現(xiàn)了巨大變化，國際氣候合作對排放大國管控碳排放的要求越來越高。目前，中國、美國和歐盟都已初步明確了各自2020年后應(yīng)對氣候變化的行動目標(biāo)。與此同時，IPCC第五次評估報告進(jìn)一步證實(shí)人類活動排放的溫室氣體是導(dǎo)致當(dāng)前氣候變化的主要原因，實(shí)現(xiàn)2T溫控目標(biāo)需要各國強(qiáng)化削減溫室氣體排放的行動，談判壓力進(jìn)一步聚焦于主要排放大國。中國作為世界第一排放國，2014年二氧化碳年排放量占全球的28%，相當(dāng)于美國和歐盟排放量之和，因此，國際社會對我國的減排預(yù)期大幅提高。

中國提出2030年碳排放峰值目標(biāo)，既是從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展角度做出的現(xiàn)實(shí)選擇，也回應(yīng)了國際社會對氣候變化問題的關(guān)切。應(yīng)對氣候變化、實(shí)現(xiàn)排放峰值目標(biāo)將對我國未來能源發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成實(shí)質(zhì)性約束。

二、內(nèi)涵與影響

與發(fā)達(dá)國家碳排放峰值自然而 然的形成過程不同，中國是提前主動設(shè)置碳排放峰值目標(biāo)，能否實(shí)現(xiàn)還取決于工業(yè)、能源、建筑、交通等關(guān)鍵排放部門的發(fā)展路徑。從政策現(xiàn)狀來看，目前中國實(shí)施的碳強(qiáng)度目標(biāo)政策，雖有助于抑制碳排放增速，但對實(shí)現(xiàn)CO2排放峰值還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

隨著工業(yè)化進(jìn)程逐漸完成和經(jīng)濟(jì)增速下滑，碳排放峰值對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響將逐漸減弱。一是工業(yè)化進(jìn)程逐漸完成，工業(yè)增長趨緩降低了碳排放壓力。2005年-2015年間，工業(yè)能源消費(fèi)的年均增長為 2.6%，隨著快速工業(yè)化接近尾聲，工業(yè)領(lǐng)域的增速將降至年均1%。研究顯示，鋼鐵和水泥行業(yè)碳排放到2020年將穩(wěn)定在2015年前后的水平。英國貿(mào)易投資總署(UKTI)發(fā)布的研究報告認(rèn)為，中國的排放峰值可能提前完成，最大的影響因素就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向和速度。二是我國經(jīng)濟(jì)增長步入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速下降減緩了碳排放增長壓力。2014年中國的GDP增長率為7.4%，很多預(yù)測表明，未來5年將保持7%，2020年-2030年將降至5%-6%，2030年將保持在4%-5%左右，經(jīng)濟(jì)增速下降有利于實(shí)現(xiàn)碳排放峰值目標(biāo)。三是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型有利于實(shí)現(xiàn)排放峰值。長期看，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由重工業(yè)轉(zhuǎn)向消費(fèi)、先進(jìn)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，碳排放壓力就會下降。

正在進(jìn)行的能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，也為實(shí)現(xiàn)碳排放峰值奠定了基礎(chǔ)。一是碳強(qiáng)度趨勢正在發(fā)生改變。2007年-2011年，我國碳排放每年增長6%-11%，經(jīng)濟(jì)增長7%-10%，但是2012年排放增長不到3%，經(jīng)濟(jì)增長7.5%。有研究提出，2020碳強(qiáng)度下降40%-45%的減排目標(biāo)可以超額完成。二是煤炭消費(fèi)比重下降。10多年來，我國煤炭消費(fèi)首次出現(xiàn)下降，碳強(qiáng)度下降目標(biāo)推動削減煤炭以及向污染開戰(zhàn)也是重要因素。我國可能會提前完成能源結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)，將煤炭占能源消費(fèi)比重控制在65%左右。

我國作為發(fā)展中國家，需要高度重視控制排放對國民經(jīng)濟(jì)各行業(yè)、部門以及企業(yè)和居民產(chǎn)生的不利影響?？傮w上看，控制碳排放一定程度上會限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，對產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、生產(chǎn)與投資等產(chǎn)生重要影響，還會對城鎮(zhèn)化的模式和形態(tài)產(chǎn)生重大影響。即便是發(fā)達(dá)國家，也非常關(guān)注控制排放引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。英國主要從產(chǎn)業(yè)競爭力和電價上漲兩個方面評估控排政策給經(jīng)濟(jì)社會帶來的風(fēng)險和影響。其主要結(jié)論，一是參與國際競爭的能源密集型產(chǎn)業(yè)容易產(chǎn)生競爭力風(fēng)險，從而失去優(yōu)競爭勢；二是控排政策提高化石能源和電力消費(fèi)成本，推動電價上漲，導(dǎo)致典型家庭能源支出增 加。因此，我國碳排放峰值相關(guān)政策的設(shè)計需要借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，充分考慮控排對相關(guān)行業(yè)和消費(fèi)者造成的風(fēng)險，并提前采取相應(yīng)的措施，以免引發(fā)嚴(yán)重的不利后果。

三、主要驅(qū)動因素的國際比較

碳排放峰值管理政策要充分考慮我國發(fā)展階段和資源稟賦，設(shè)計多種不同的政策工具，制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)、區(qū)域和能源等領(lǐng)域的配套促進(jìn)政策。

1.我國人均排放已超過世界平均水平，控制排放的形勢十分嚴(yán)峻。從國際對比(見圖1)可以發(fā)現(xiàn)，為滿足生活水平提升，需要一定的排放空間做支撐。發(fā)達(dá)國家有兩種類型，-類以美國、加拿大、澳大利亞為代表，人均排放超過15噸；另一類以德國、法國、日本為代表，人均排放在5-10噸，以較低的碳排放水平實(shí)現(xiàn)了同樣高的生活水平。目前，發(fā)展中國家人均排放也存在分化，中國、南非人均排放水平較高，不僅高于 世界平均水平，也高于法國人均排放水平；巴西、印度的人均排放水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。2012年，我國人均排放為6.08噸，人均排放增長的主要推動因素是能源消費(fèi)增長。隨著生活水平的提升，中國人均排放仍有較大的增長潛力。

2.人均GDP趨于穩(wěn)定、能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度持續(xù)下降是峰值出現(xiàn)的前提條件。發(fā)達(dá)國家碳排放下降的主要推動因素是能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度的持續(xù)下降。發(fā)展中國家由于經(jīng)濟(jì)處于快速擴(kuò)張階段，人均GDP對碳排放的推動作用較大，同時碳強(qiáng)度、能源強(qiáng)度下降速度較慢。綜合看，人均GDP增長對碳排放的推動作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過能源強(qiáng)度和碳強(qiáng)度的下降程度，導(dǎo)致碳排放總量迅速增長。OECD國家和非OECD國家碳排放的發(fā)展趨勢就具有非常明顯的特征。

從經(jīng)合組織國家內(nèi)部分組看，這一趨勢得到進(jìn)一步證實(shí)。OECD美洲國家和歐洲國家碳排放都呈現(xiàn)出穩(wěn)中有降的態(tài)勢，OECD歐洲國家和美洲國家基本類似。其區(qū)別在于：OCED歐洲國家碳強(qiáng)度下降的幅度更大，碳排放總量峰值特征也更明顯。這說明歐洲國家在能源結(jié)構(gòu)調(diào)整方面取得了較大進(jìn)步。

從碳排放驅(qū)動因素看，OECD亞太國家則表現(xiàn)出不同的發(fā)展態(tài)勢，其碳排放仍處于增長當(dāng)中，主要原因是人均GDP仍處于上升通道。當(dāng)前，我國正處于快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，人均GDP仍將保持較快增速，未來碳排放快速增長是必然趨勢。關(guān)于未來我國能源消費(fèi)和碳排放峰值，有研究認(rèn)為，我國進(jìn)入高收入國家行列后，人均能源消費(fèi)和碳排放將很快達(dá)到峰值。根據(jù)針對我國碳排放峰值的已有研究結(jié)果，預(yù)計2030年前后我國二氧化碳排放達(dá)到峰值，排放量115億-120億噸二氧化碳左右，人均二氧化碳排放量8噸左右。

四、風(fēng)險與挑戰(zhàn)

1.能源結(jié)構(gòu)調(diào)整困難重重。從能源行業(yè)看，改變以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)十分困難。為實(shí)現(xiàn)2030年碳排放峰值目標(biāo)，一方面，減少對煤炭依賴，在化石燃料燃燒使用碳捕獲和封存技術(shù)；另一方面，發(fā)展無碳能源，如水電、風(fēng)電和核電等，但目前尚未找到成本和規(guī)模合適的替代能源來滿足其能源需求。同時，我國也可能會加速其對可再生能源和頁巖 氣開采發(fā)展。

我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整面臨的主要 障礙是資金、技術(shù)和能源可獲得性，天然氣能否大幅進(jìn)口是我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整取得成效的關(guān)鍵。一是能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)"去煤化"面臨較大挑戰(zhàn)。未來我國能源結(jié)構(gòu)調(diào)整難度很大，擺脫煤炭密集型的工業(yè)化進(jìn)程是一個漫長的過程。隨著經(jīng)濟(jì)的增 長，二氧化碳排放取決于能源強(qiáng)度(單位國內(nèi)生產(chǎn)總值的能耗)和碳強(qiáng)度。根據(jù)BP預(yù)計，未來全球碳強(qiáng)度下降速度較慢，各國都將出現(xiàn)不同程度的下降，但不會出現(xiàn)明顯的趨同現(xiàn)象，2012年-2035年下降8%(年均-0.3%)。碳強(qiáng)度的變化取決于燃料結(jié)構(gòu)的變化。在沒有出臺碳價的情況下，燃料結(jié)構(gòu)由其他因素和各國的發(fā)展路徑?jīng)Q定(見圖5)。二是實(shí)現(xiàn)2020年10%天然氣消費(fèi)目標(biāo)十分困難?！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計劃(2014-2020年）》提出，到2020年，非化石能源占一次能源消費(fèi)比重達(dá)到15%，天然氣比重達(dá)到10%以上，煤炭消費(fèi)比重控制在62%以內(nèi)。2012年，我國天然氣占能源消費(fèi)總量的比重僅為4%，實(shí)現(xiàn)2020年10%天然氣消費(fèi)目標(biāo)并不容易。

2.電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型難度較大。電力需求在終端能源消費(fèi)中增長最快，電力部門對于全球能源轉(zhuǎn)型具有重要影響。無論是在工業(yè)化國家還是新興經(jīng)濟(jì)體，發(fā)電在一次能源消費(fèi)中的比重都有所提高。電力行業(yè)是影響全球燃料結(jié)構(gòu)的最大和最多樣化的動力，所有燃料在該行業(yè)中相互競爭，煤炭和天然氣在全球?qū)用骈_展競爭。目前，我國電力行業(yè)煤炭消費(fèi)比例非常高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠國內(nèi)煤炭，煤炭在一次能源當(dāng)中的比重是68%，在發(fā)電中裝機(jī)容量中以煤電機(jī)組占比為78%，煤電在發(fā)電總量中的比例為83%，與發(fā)達(dá)國家相比，我國煤電比重比較高，降低煤電比例要付出巨大的努力。
隨著收入的提高、經(jīng)濟(jì)格局的調(diào)整以及追求更清潔的燃料，電力能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)將逐漸發(fā)生變化。但與此同時，仍然存在如下若干制約電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型的因素：一是天然氣發(fā)電難以在電力行業(yè)推廣應(yīng)用。我國天然氣為政府定價，長期采用居民用氣低價格，工業(yè)、發(fā)電用氣高價格的定價模式。在當(dāng)前氣電價格尚未理順、煤炭價格維持較低水 平以及煤電污染物排放監(jiān)管不到位的形勢下，預(yù)計短期內(nèi)天然氣發(fā)電難有大的突破。二是電力行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型需要低碳技術(shù)大規(guī)模的應(yīng)用，但低碳技術(shù)的推廣應(yīng)用面臨很大挑戰(zhàn)。在大多數(shù)國家中，轉(zhuǎn)向資本密集程度更高的能源技術(shù)和提高化石燃料價格，將導(dǎo)致平均供電成本的增加，以及抬高終端用戶電價，這顯然容易遭致利益集團(tuán)的反對。三是我國可再生能源的發(fā)展規(guī)模還比較小，還難以滿足電力部門龐大的能源需求。四是從政策導(dǎo)向看，目前國家尚未提出明確的電力行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型路徑。

3.城鎮(zhèn)化進(jìn)程推動交通和建筑能源需求快速增長。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014- 2020年）》，目前，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間。城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高，將使城鎮(zhèn)消費(fèi)群體不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)不斷升級、潛力不斷釋放，規(guī)劃提出努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，這會導(dǎo)致交通和建筑用能需求激增。一是城鎮(zhèn)化對建筑能源消耗具有多重影響。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)大規(guī)模開展，建筑面積總量將隨之快速增長；城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速將推動第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致公共建筑能耗的增長。二是隨著城鎮(zhèn)化率的提升農(nóng)村人口流向城市的同時居民生活水平的不斷提升，將驅(qū)動建筑能源消費(fèi)增長，使建筑領(lǐng)域?qū)⒊蔀槲覈磥砟茉聪M(fèi)和碳排放的主要增長源。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科技發(fā)展促進(jìn)中心的研究，到2030年，城鎮(zhèn)民用建筑總量將達(dá)到600億平方米，建筑能耗總量將達(dá)11億-12億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。到2050年，建筑能耗占總能耗的比重將將從目前的22%左右增長到35%以上。三是城鎮(zhèn)化帶來機(jī)動化出行增加，必然導(dǎo)致交通、居住能源需求和碳排放增加。預(yù)測未來中國汽車保有量仍大幅增加，2012年-2035年，我國千人汽車保有量將從80輛增至360輛，車輛保有量迅速增加將導(dǎo)致石油需求的增長。未來交通行業(yè)燃料需求仍將以石油為主。四是如果缺乏有效的政策支持，替代燃料仍難有實(shí)質(zhì)性發(fā)展。盡管我國對液體燃料的需求增量最大，但需求量增長比過去10年相對放緩。對于交通部門天然氣的應(yīng)用，我國能源規(guī)劃提出加快天然氣加氣站設(shè)施建設(shè)，以城市出租車、公交車為重點(diǎn)，積極有序發(fā)展液化天然氣汽車和壓縮天然氣汽車，穩(wěn)妥發(fā)展天然氣家庭轎車、城際客車、重型卡車和輪船。整體看，未來替代的規(guī)模不大。

五、應(yīng)對策略

為實(shí)現(xiàn)2030年的碳排放峰值目標(biāo)，提高能效和改變能源結(jié)構(gòu)是關(guān)鍵。目前，我國減排潛力較大的部門分別是工業(yè)、建筑和電力。對于電力部門而言，通過增加可再生能源發(fā)電和提高煤炭發(fā)電效率是提高電力部門低碳轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。為減少控排政策對經(jīng)濟(jì)社會的不利影響，需要優(yōu)先選擇成本低的政策，并通過配套政策降低風(fēng)險，主要措施如下。

1.推動低碳技術(shù)進(jìn)步，提高能效。能源效率被稱為世界上隱藏的燃料，通過改造現(xiàn)有的技術(shù)和采用低碳技術(shù)，可以帶來顯著的節(jié)能效果，推動全經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)能效技術(shù)和實(shí)踐的普及。我國工業(yè)和服務(wù)部門提高能源效率具有較大潛力，開發(fā)更高能效的住宅、汽車和商業(yè)。到2030年，提高能效不僅可以有效控制能源需求，而且可以大幅度削減CO2排放。降低低碳技術(shù)和低碳能源的使用成本，近期需要盡快提升能效水平；部署成本有效的減排技術(shù)，且評估其有效性、規(guī)模、成本以及對經(jīng)濟(jì)增長和人民生活質(zhì)量的影響。

2.管理和改變消費(fèi)行為。這是成本最低的減排手段，幾乎不需要進(jìn)行任何顯著投資就可以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)綠色、低碳消費(fèi)的社會需求達(dá)到一定規(guī)模時，消費(fèi)端就可以倒逼生產(chǎn)端，推動企業(yè)實(shí)行低碳生產(chǎn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)與生產(chǎn)的良性互動與低碳轉(zhuǎn)型。全球越來越多的公司以開始管理能源消費(fèi)和碳排放，并設(shè)定了減排目標(biāo)，以此來響應(yīng)來自消費(fèi)端與社會需求的變化。我國企業(yè)要順應(yīng)這一趨勢，主動報告并披露排放目標(biāo)，并自覺接受社會監(jiān)督。

3.科學(xué)設(shè)計減排政策，降低控制排放引發(fā)的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險。政策設(shè)計不合理難以獲得社會公眾的支持。從世界范圍內(nèi)看，政策制定者也在通過一系列立法和管制措施影響技術(shù)研發(fā)和消費(fèi)者選擇，從而控制溫室氣體排放。如果決策者希望提高碳排放成本，碳稅比碳交易會更有效，取得的收入可以用來直接投資，幫助低收入家庭降低能源價格上漲對他們生活造成的不利影響。征收碳稅也可以通過其他領(lǐng)域的減稅實(shí)現(xiàn)稅收中性。

4.大力發(fā)展可再生能源，推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。擴(kuò)大低碳能源的使用，提高能源消費(fèi)中天然氣、核能和可再生能源的比重。很多國家已經(jīng)采取了類似措施，實(shí)現(xiàn)路徑是降煤、提氣、能源類型多樣化。加大非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)力度，提高天然氣在能源生產(chǎn)和消費(fèi)中的比重；力爭到2020年天然氣消費(fèi)量達(dá)到3500億立方米左右，到2030年天然氣消費(fèi)量達(dá)到6500億立方米左右，占能源消費(fèi)的比重達(dá)到10%和15%左右。顯著降低煤炭消費(fèi)比例，2020年下降到60%左右，2030年進(jìn)一步下降到50%以下。到2030年初步形成煤、油、氣、核、可再生共同發(fā)展、多元化的能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)。