解構(gòu)中國能源體制

媒體界專欄撰稿人 王崸

本書鮮明地堅(jiān)持能源市場化改革方向，呼吁解放思想，重塑能源安全觀。作者提出了我國能源體制改革的分析框架，剖析了煤炭、油氣、電力、可再生能源等領(lǐng)域行業(yè)管理、資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財(cái)稅體制、監(jiān)管體制等方面存在的問題。

“宇宙大爆炸后，世界充滿了能量。如果會用，它就是能源;如果不會用，它僅僅是能量。你只能眼睜睜看著它從一種形式變成另一種形式。地球上從不缺能量，缺的只是能源。”

這是范必在《中國能源市場化改革》一書“自序”中的開篇語。正是出于對將能量轉(zhuǎn)化為能源并充分利用的思考，書中對中國能源市場化改革的兩個關(guān)鍵因素，有關(guān)技術(shù)和制度安排做了詳盡論述。

從能源利用技術(shù)看，我國已步入了世界前列，許多技術(shù)和裝備達(dá)到了世界先進(jìn)水平。但作者認(rèn)為，我國能源利用仍存在很多問題。如，能源利用粗放，優(yōu)質(zhì)能源比例低，能源價(jià)格居高不下，電力、油氣改革徘徊不前，煤電矛盾周而復(fù)始，可再生能源并網(wǎng)困難，水電、核電發(fā)展?fàn)幊巢恍?，等等?/p>

這些問題的產(chǎn)生首先源于能源的制度安排。經(jīng)過 40年的改革開放，我國大部分商品已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了供求平衡或供大于求，但能源仍然是供給約束嚴(yán)重的領(lǐng)域。表現(xiàn)為價(jià)格既不反映真實(shí)的供求關(guān)系，也不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)供求的作用。能源消費(fèi)者對能源產(chǎn)品缺少選擇權(quán)。打破能源供給約束，根本途徑是深化改革。

作者認(rèn)為，要重新認(rèn)識能源安全，突破按品種管理能源的思路，構(gòu)建新的能源體制改革框架，就是真正還原能源的商品屬性。國內(nèi)對能源的認(rèn)識大都停留在能源短缺時(shí)代。有時(shí)過度擔(dān)心傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)，忽視非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn);在對能源危機(jī)的判斷上，夸大供給波動對經(jīng)濟(jì)周期的影響，能源供給被賦予過高的安全保障責(zé)任。油氣資源已經(jīng)全球配置，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識優(yōu)質(zhì)能源在能源中的地位。在盡可能提高國內(nèi)供給的同時(shí)，積極通過國際市場滿足發(fā)展需求，實(shí)現(xiàn)各國共同的能源安全。

這本書收入的文章，除行業(yè)管理內(nèi)容外，還從更廣闊的視角分析能源體制問題，重點(diǎn)討論資源產(chǎn)權(quán)制度、產(chǎn)業(yè)集中度、所有制結(jié)構(gòu)、流通體制、財(cái)稅體制、監(jiān)管體制等問題，形成了獨(dú)具特色的分析框架和觀點(diǎn)——

資源產(chǎn)權(quán)制度。在市場化、全球化條件下，能源可以依靠市場機(jī)制自由交易、全球配置。國家作為能源資源的管理者，組織生產(chǎn)其實(shí)已不再是主要任務(wù)，經(jīng)營能源資源并獲取較高的財(cái)務(wù)回報(bào)應(yīng)當(dāng)成為重要使命。就油氣而言，我國國有油氣企業(yè)以“申請?jiān)谙?rdquo;的方式獲得礦權(quán)，企業(yè)上市后這些資產(chǎn)又變?yōu)楣蓶|資產(chǎn)。除正常繳稅外，無論在體現(xiàn)股東回報(bào)的國有資本預(yù)算收入，還是體現(xiàn)礦租的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)方面，上繳的數(shù)量都非常低，國家與企業(yè)對資源收益的分成更是無從談起。

憲法雖然規(guī)定礦產(chǎn)資源、水利資源屬全民所有，但在油氣、煤炭、水利開發(fā)的價(jià)值鏈中，大部分收益留給了企業(yè)和個人，沒有體現(xiàn)資源的全民屬性。

產(chǎn)業(yè)集中度。能源是產(chǎn)業(yè)集中度比較高的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在兩方面：一是寡頭壟斷。油氣領(lǐng)域有三大國有油氣企業(yè)和陜西延長石油公司，電力主要有兩大電網(wǎng)企業(yè)和幾大電力集團(tuán)。二是網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)。主要是電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)、城市燃?xì)夤芫W(wǎng)。高產(chǎn)業(yè)集中度抑制了競爭，造成價(jià)格機(jī)制失靈和供求關(guān)系失衡。

所有制結(jié)構(gòu)。能源行業(yè)所有制結(jié)構(gòu)單一，主要以國有經(jīng)濟(jì)為主。傳統(tǒng)國有企業(yè)的弊端，如，大而全、小而全，高投入、低效率等問題，在煤炭、電力、油氣等行業(yè)普遍存在。由于國有企業(yè)的公司法人治理結(jié)構(gòu)、職業(yè)經(jīng)理人制度不健全，能源企業(yè)自我發(fā)展、自我約束機(jī)制普遍不完善。

流通體制。以油氣為例，原油是目前世界上自由交易規(guī)模最大的大宗商品，但在我國仍由少數(shù)企業(yè)特許經(jīng)營。在進(jìn)口環(huán)節(jié)，對原油仍實(shí)行國營貿(mào)易管理，經(jīng)批準(zhǔn)后允許一定數(shù)量的非國營貿(mào)易，但民營企業(yè)經(jīng)營石油要接受有關(guān)部門的流向管理。原油國營貿(mào)易配額只能用于中石油和中石化的煉廠加工。沒有國企的煉化生產(chǎn)計(jì)劃文件，民企進(jìn)口的原油不能通關(guān)，鐵路不能安排相應(yīng)運(yùn)力，客觀上限制了其他市場主體的進(jìn)入。

財(cái)稅體制。油氣、煤炭、電力等能源行業(yè)作為納稅大戶，稅收是初次分配的重要手段，但與能源有關(guān)的稅種、稅率設(shè)計(jì)和稅費(fèi)關(guān)系的安排不夠科學(xué)合理，難以發(fā)揮其合理調(diào)節(jié)收入分配的作用。如，在油氣領(lǐng)域，礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)只與面積有關(guān)，與資源稟賦無關(guān)，資源稅與資源補(bǔ)償費(fèi)內(nèi)涵不清但計(jì)費(fèi)相同。礦權(quán)使用費(fèi)較低，持有成本低，導(dǎo)致礦區(qū)不能退出。

投資體制。能源新建項(xiàng)目的報(bào)建審批與其他建設(shè)項(xiàng)目一樣，面臨著批地慢、重復(fù)審批多、前置事項(xiàng)多、中介服務(wù)耗時(shí)長等問題。能源建設(shè)項(xiàng)目大都按規(guī)模分級審批。規(guī)模小的項(xiàng)目由省、市審批，規(guī)模大的項(xiàng)目由中央有關(guān)部門審批。為了控制產(chǎn)能過剩，中央有關(guān)部門嚴(yán)格控制大項(xiàng)目審批，地方為了發(fā)展只能上中小項(xiàng)目。這為小規(guī)模、高排放項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營提供了機(jī)會。

監(jiān)管體制。我國能源行業(yè)監(jiān)管體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來，一些領(lǐng)域政企不分、監(jiān)管不足，在相當(dāng)程度上保護(hù)了少數(shù)獲得特許經(jīng)營權(quán)的企業(yè)的利益。例如：由于網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)監(jiān)管缺位，一些電網(wǎng)、油氣管網(wǎng)企業(yè)利用市場支配地位，不向第三方開放或在接入時(shí)設(shè)置障礙。而一些主管部門則對能源企業(yè)干預(yù)較多，導(dǎo)致近年來國有能源企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)不僅沒有提高，反而有下降的趨勢。

怎樣打破能源供給約束，進(jìn)而全面推進(jìn)能源市場化改革?作者認(rèn)為其思路可概括為以市場化改革方向?yàn)橹骶€，重點(diǎn)解決煤、電、運(yùn)和油氣兩個產(chǎn)業(yè)鏈條上的矛盾，從企業(yè)、市場、政府三個維度出發(fā)，進(jìn)行全方位的改革。在具體改革措施上，可以考慮從以下三個維度展開。

一是企業(yè)層面。對能源國有企業(yè)實(shí)行政企分開、主輔分離、網(wǎng)運(yùn)分開改革。國家對國有企業(yè)的管理要從管人、管事、管資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本為主，把上繳股東回報(bào)即國有資本預(yù)算的多少作為考核能源投資成效的主要指標(biāo)。

二是市場層面。放開能源市場準(zhǔn)入，允許各類投資主體進(jìn)入各個能源領(lǐng)域。在能源上游放開礦權(quán)市場，從“申請?jiān)谙?rdquo;改為“競爭性出讓”。放開能源價(jià)格，取消對能源產(chǎn)量、價(jià)格的直接干預(yù)。對能源網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)實(shí)行“網(wǎng)運(yùn)分開、放開競爭性業(yè)務(wù)”的改革，形成能源供給和能源消費(fèi)之間多買多賣的市場格局。

三是政府層面。進(jìn)一步簡政放權(quán)，簡化投資項(xiàng)目審批報(bào)建程序，保障各類投資主體公平進(jìn)入能源領(lǐng)域上中下游。深化能源財(cái)稅體制改革，使財(cái)稅體制體現(xiàn)國家的資源所有者權(quán)益。如在中央與地方間合理分配能源資源收益;提高油氣國有企業(yè)上繳國有資本經(jīng)營預(yù)算的比例，建立石油基金等。

2013年，作者曾出版了首部能源專著《中國能源政策研究》，重點(diǎn)闡述了我國能源體制改革和能源公共政策問題。近年來，隨著對能源問題的更深入思考，堅(jiān)定地推進(jìn)市場化改革思路更加清晰。本書可稱上本書的續(xù)篇。本書中提出的一些改革思路，有的已經(jīng)付諸實(shí)施，其他堪稱是良好愿景。